电**，说“两害相权取其轻”，彻底平分土地虽然动了部分富裕中农，但是利多弊少。指示：“全国土地会议应该采取彻底平分土地的方针，将农村中全部土地、山林、水利，平地以乡为单位，山地以村为单位，除少数重要反动分子本身外，不分男女老少，在数量上（抽多补少）、质量上（抽肥补瘦）平均分配。”会议决定按的指示办。
随后的几天里，**主持起草了《全国土地法大纲（草案）》。该《大纲》于9月13日大会表决通过，报**中央批准，于1947年1o月1o日正式颁布施行。
《中国土地法大纲》共16条，主要内容是：1、按人头平均分配土地。
《大纲》明确规定：“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接受，连同乡村中其它一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，使全乡村人民均获得同等的土地，并归个人所有。”许多中农家庭出平均数的土地，也被无偿地平分掉。因此，当时的农民把这次土改叫做“打乱平分”。
2、废除一切乡村中在土改以前的债务。
《大纲》第四条规定：“废除一切乡村中在土地制度改革以前的债务。”不仅是农民欠地主富农的债务要废除，就是农民之间的债务也要废除。因此，许多中农（包括勤劳致富的原来的贫农）的钱粮白白地损失了。
3、土改的执行机关是农会和贫农团。
《大纲》规定：“乡村农民大会及其选出的委员会，乡村无地少地的农民所组织的贫农团大会及其选出的委员会，区、县、省等级农民代表大会及其选出的委员会为改革土地制度的合法执行机关。”这就给排斥政府机关和法律法规、一切由贫雇农说了算开了绿灯。
4、组织人民法庭，以保障土地改革的实施。
《大纲》规定：“对于一切违抗或破坏本法的罪犯，应组织人民法庭予以审判及处分。”对侵犯人民民主权利者，“应受人民法庭的审判及处分。”
《土地法大纲》是在当时历史条件下产生的具有革命性的文件，对开展土改起了很大的作用。但是，它没有具体规定划分农村各阶级的标准，也没有规定像《五四指示》中的许多宽容照顾的政策。由于种种原因，在随后开展的土改复查运动中，刮起了一股猛烈的极“左”的红色恐怖风暴，使运动演变成一场惨烈的“流血斗争”，比后来生的无产阶级文化大革命还要野蛮、残酷。
1948年4月，主席在一次讲话中曾这样总结土改复查出现的“左”的偏向：第一，在划分阶级成份中，在许多地方把许多并无封建剥削或者只有轻微剥削的劳动人民错误地划到地主富农的圈子里去，错误地扩大了打击面；第二，在土地改革工作中侵犯了属于地主富农所有的工商业；第三，没有能够明确地坚持我党严禁乱打乱杀的方针，以致在某些地方的土地改革中不必要地处死了一些地主富农分子，并给农村中的坏分子以乘机报复的可能，由他们罪恶地杀死了若干劳动人民。